發(fā)展的煩惱：農(nóng)村社區(qū)化后存法律模糊
在全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼管理中心的查詢(xún)網(wǎng)站上，能夠很容易查詢(xún)到以下兩個(gè)機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)代碼：寧陽(yáng)縣鶴山鄉(xiāng)王卞社區(qū)居民委員會(huì)與莒南縣相溝鄉(xiāng)三義社區(qū)居民委員會(huì)。地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不作為行政村村委會(huì)，而是按照居民委員會(huì)進(jìn)行登記，這在全省乃至全國(guó)也不多見(jiàn)。這兩個(gè)新機(jī)構(gòu)的誕生，正是我省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的縮影。
然而，在農(nóng)村社區(qū)化的過(guò)程中，一面是農(nóng)民的期盼，一面又有一些法律的模糊地帶需要明確。農(nóng)村社區(qū)居民委員會(huì)，既不是城市居民居委會(huì)，又不是村委會(huì)的法人，在土地發(fā)包、債權(quán)債務(wù)重組方面，面臨著相關(guān)法規(guī)模糊不清的為難境地。 老百姓盼來(lái)新社區(qū) 王卞社區(qū)是由王卞東、王卞西、東王卞和山洼4個(gè)行政村合并而來(lái)。這其中，王卞東村一枝獨(dú)秀。王卞社區(qū)黨委書(shū)記、居委會(huì)主任，原王卞東村村支書(shū)、村委會(huì)主任郭懷善告訴記者：“合并前，王卞東村的集體年收入超過(guò)100萬(wàn)元，其他3個(gè)村都存在不同程度的負(fù)債，負(fù)債總額達(dá)130多萬(wàn)元�！蓖醣鍠|村的村民每年還能在參加新農(nóng)合、養(yǎng)老等方面享受集體的福利，但其他村的村民則沒(méi)有。 合并之后，雖然王卞東村人的利益可能會(huì)受損；但鶴山鄉(xiāng)黨委、政府認(rèn)為，合并成一個(gè)社區(qū)，利大于弊。鄉(xiāng)黨委書(shū)記紀(jì)維建說(shuō)：“這4個(gè)村緊挨著，在歷史上也合并過(guò)。通過(guò)組建新的王卞社區(qū)，能夠更大程度上調(diào)配資源，在體制上適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要�！� 自2011年農(nóng)村社區(qū)化后，王卞社區(qū)的樓房起來(lái)了，工廠(chǎng)開(kāi)工了，各種服務(wù)設(shè)施設(shè)立了，村集體收入去年達(dá)到500萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了收入與規(guī)模同步增長(zhǎng)。原先王卞東村人享有的福利，所有王卞社區(qū)居民都能享有了。相比農(nóng)村社區(qū)化前，大部分農(nóng)民的日子好過(guò)了不少。 2006年就成立的三義社區(qū)，其成立出發(fā)點(diǎn)與成立后的各種效益與王卞社區(qū)相似。社區(qū)黨總支書(shū)記、居委會(huì)主任張定農(nóng)說(shuō)：“成立新社區(qū)后，辦公人員專(zhuān)業(yè)了、辦公場(chǎng)所節(jié)約了。小街道變成了大街，各種商店都有了，信用社還把分理處開(kāi)在了社區(qū)。雖然樓還沒(méi)蓋起來(lái)，從村到社區(qū)，就公共服務(wù)設(shè)施水平這條，完全具備了小城鎮(zhèn)的水平�！� 涉選法規(guī)空白剛剛補(bǔ)上 三義社區(qū)的辦公樓外，至今還掛著一個(gè)“三義社區(qū)村民委員會(huì)”的牌子。但張定農(nóng)告訴記者，這是之前過(guò)渡階段掛的，社區(qū)的公章早就變成“三義社區(qū)居民委員會(huì)”了。當(dāng)?shù)厝怂坪鯇?duì)稱(chēng)呼“村委會(huì)”沒(méi)覺(jué)得有什么不妥，他們還是更習(xí)慣于將社區(qū)當(dāng)成一個(gè)大村，只是稱(chēng)呼變了，“你說(shuō)叫村可以，叫社區(qū)也可以�！钡@兩者的差別，并不只是稱(chēng)呼問(wèn)題。 在農(nóng)村社區(qū)化之初，人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)來(lái)自選舉辦法�！稗r(nóng)村社區(qū)居委會(huì)既不是城鎮(zhèn)社區(qū)居委會(huì)，也不是行政村，當(dāng)時(shí)該如何選舉，確實(shí)無(wú)法可依，完全是按照農(nóng)村慣例�！柄Q山鄉(xiāng)黨群辦工作人員王玲，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)王卞社區(qū)的選舉。像她一樣，很多人都沒(méi)想過(guò)背后的法律空白。 但從2013年1月1日起，我省施行了新的《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉》。該實(shí)施細(xì)則在第四十六條規(guī)定：“街道辦事處、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等所轄區(qū)域內(nèi)的村民委員會(huì)，或者撤銷(xiāo)村民委員會(huì)設(shè)立居民委員會(huì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制未完成的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本辦法�！边@就意味著，像王卞社區(qū)和三義社區(qū)這樣的農(nóng)村社區(qū)，還應(yīng)當(dāng)按照村民委員會(huì)的選舉辦法進(jìn)行選舉。 對(duì)此，省民政廳副廳長(zhǎng)秦守政，在2012年9月24日召開(kāi)的山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議上解釋說(shuō)：“農(nóng)村一些地方雖‘村改居’，但集體資產(chǎn)尚未改制，實(shí)際內(nèi)容仍是村委會(huì)。由于村委會(huì)和居委會(huì)選舉程序的繁簡(jiǎn)、日常管理內(nèi)容的不同，個(gè)別地方以‘村改居’為名，隨意調(diào)整法律、法規(guī)的適用，由此引發(fā)群眾上訪(fǎng)。”可以說(shuō)，我省已經(jīng)及時(shí)填補(bǔ)了這一法規(guī)上的空白。 事關(guān)“三資”無(wú)法可依 在農(nóng)村社區(qū)化之后，一些經(jīng)濟(jì)賬卻不能算得很清楚。特別是有關(guān)原有村集體“三資”如何處置，面臨無(wú)法可依的境地。 紀(jì)維建說(shuō)：“比如在土地承包問(wèn)題上，耕地是集體所有，發(fā)包合同也是農(nóng)戶(hù)和村集體簽的。農(nóng)村社區(qū)是不是還擁有土地的發(fā)包權(quán)，法律也沒(méi)明確規(guī)定�！薄吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)或村民小組發(fā)包。如何進(jìn)一步明確農(nóng)村社區(qū)居委會(huì)的發(fā)包主體，是一個(gè)超前但又很必要的問(wèn)題。 在目前的實(shí)踐中，幾乎所有的社區(qū)都維持土地承包關(guān)系不變，這一點(diǎn)也與土地承包法中“不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除”的精神相吻合。但隨著今后大量農(nóng)村社區(qū)的建立，法律上的模糊將勢(shì)必要解決。 另一個(gè)涉及的重大問(wèn)題是債權(quán)債務(wù)的處置。王卞社區(qū)和三義社區(qū)，都將債權(quán)債務(wù)進(jìn)行合并，由新的居委會(huì)承擔(dān)。但在我省其他一些社區(qū)，債權(quán)債務(wù)卻沒(méi)有合并，而是各自成立了資產(chǎn)管理公司承擔(dān)原有債權(quán)債務(wù)，相當(dāng)于將這一焦點(diǎn)問(wèn)題擱置爭(zhēng)議。某地在一份文件中，顯示了對(duì)這一問(wèn)題的態(tài)度：原行政村的土地權(quán)屬和承包關(guān)系不變，原村級(jí)集體資產(chǎn)、資源所有權(quán)及債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，原村級(jí)管理崗位的待遇和村民福利不變。究竟應(yīng)該如何處置農(nóng)村社區(qū)化中的“三資”問(wèn)題，在實(shí)踐中，產(chǎn)生了不同的原則，也產(chǎn)生了不同的做法。 據(jù)省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉同理介紹，目前在我省，除了諸城將全市1249個(gè)行政村合并為208個(gè)社區(qū)，在其他地區(qū)，還很少有在行政建制上進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)化的。他認(rèn)為：目前，這樣的改革還很超前，從全國(guó)來(lái)看范圍也很小，因此短時(shí)間內(nèi)不會(huì)專(zhuān)門(mén)出臺(tái)針對(duì)“農(nóng)村社區(qū)”的法律法規(guī)。但他也表示：循序漸進(jìn)地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)是政策鼓勵(lì)的，在這個(gè)過(guò)程中，要在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)功能。 |
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